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A complexa engrenagem na aprovação de projetos: a legislação urbana, o Estado, e a sociedade

Por Ronaldo Bueno Camargo

21 jan 2021 às 14:37

Nossas cidades são um reflexo de nossas leis e as nossas leis são consequência da nossa sociedade e sua organização política. A renovação das cadeiras no Executivo e Legislativo municipais em 2021 trouxe a oportunidade para que várias demandas sociais sejam analisadas, e atendidas pelos novos governantes. A legislação urbanística é uma delas.

A estrutura legal que hoje temos para a criação de lotes (parcelamento do solo) e de diretrizes de construção de edificações remontam à década de 70, quando nossas cidades passaram a ter um grande crescimento pela migração em massa da população do ambiente de produção rural para o ambiente de produção urbano.

De maneira simplificada e didática, a criação de um lote, a documentação de um imóvel construído para que ele viesse a ter algum valor público de uso e de segurança jurídica e econômica para a sociedade, passou a ser efetivamente um assunto central das municipalidades com a lei federal Lehmann (6.766, de 19 de dezembro de 1979).

A gestão desenvolvimento urbano como incumbência dos municípios foi reforçada com a promulgação da lei 10.257 de julho de 2001, mais conhecida como Estatuto das Cidades. Nessa última lei foi estipulada a obrigatoriedade para municípios de população acima de 20 mil habitantes do uso da ferramenta de gestão e desenho urbano, chamada de Plano Diretor.

Este instrumento passou a ser a espinha dorsal da legislação urbana e dele ramificaram demais legislações envolvendo outros setores da gestão urbana. Um outro ponto que passou a ser obrigatório foi a periodicidade de sua revisão e também o envolvimento social para sua elaboração e aprovação. A participação social passou a ter maior efetividade no desenho e promulgação de leis após a Constituição de 1988. 

Após 20 anos de sua obrigatoriedade pode-se dizer que hoje estão bem definidos tais planos diretores nos maiores municípios da região de Campinas. Porém, ainda que as revisões ocorram, vemos que a diretriz norteadora da maior parte dessa legislação urbana (a saber – viabilizar o direito do cidadão à moradia, ao trabalho à mobilidade e sustentabilidade ambiental, por exemplo) – não se desdobra com a mesma clareza quando chegamos nas subcategorias dessa legislação, que são os artigos, capítulos e parágrafos onde são abordados critérios construtivos e de parcelamento do solo tanto para novos imóveis quanto para a regularização dos existentes.

São esses os itens que envolvem o cidadão comum e como estrutura-se o processo de aprovação, os profissionais necessários e a capacidade de atendimento municipais.  Vemos nesse nível um claro esmaecimento e até mesmo um abandono daquelas diretrizes iniciais. A participação social no desenho e aprovação dessas leis também nos mostra quais os grupos organizados que conseguiram melhor garantir seus interesses no momento da aprovação dessas regras.

Por experiência própria de anos de trabalho com aprovação de projetos de construções junto a órgãos públicos no estado de São Paulo, e em especial na região de Campinas, vemos que as legislações urbanísticas municipais têm sido alteradas em grande parte pela força do mercado imobiliário para promover a máquina de vendas da economia imobiliária, a qual trabalha numa escala de “atacado” e não tanto pela necessidade social de atendimento às demandas de moradia, ou trabalho e circulação da população, a qual atua numa escala de “varejo” e que está mais voltada à efetividade do uso para moradia, subsistência e segurança patrimonial de sua família.

As leis federais principais que nortearam a história do parcelamento do solo urbano a 6766/79 a já citada 10.257/2001 (Estatuto das Cidades) deram bastantes atribuições aos municípios para legislarem sobre como parcelar o solo urbano, e também outras ferramentas de gerenciamento do solo.

Ainda no caso do estado de São Paulo, o Código Sanitário Estadual 12.1342/78 até hoje orienta os códigos municipais de obras de fiscalização por secretarias de saúde e educação e emprego, estipulando parâmetros mínimos obrigatórios de salubridade às construções de diversos tipos, porém com menor abertura para a inferência municipal.

Temos visto nas décadas seguintes um desdobrar constante e, ao nosso ver, demasiadamente burocrático, das legislações urbanas direcionando-as como instrumento de disputa entre municípios (ao lado da legislação tributária) na atração de empresas e empreendimentos, no uso político do tecido urbano com diferentes zoneamentos e potenciais construtivos dando maior valor a determinadas áreas em detrimento de outras junto às permissões e proibições, ou seja, criando exceções dentro de cada regra.

Quando o cidadão comum ou o microempresário tentam exercer seu direito ao trabalho e à moradia, deparam-se com um cipoal de leis, decretos federais, estaduais e municipais às vezes nada claros que devem ser atendidas para que se regularize seu imóvel ou empreendimento.

Nossas prefeituras estão atoladas de protocolos de aprovação de construções novas e antigas, lotes novos e antigos que buscam obrigatoriamente o aval público para saírem do limbo, da irregularidade e passarem a ter um valor monetário e também um valor social mais sólido aos seus proprietários e à sociedade como um todo.

Nesse cenário participa a figura do responsável técnico público e privado no processo de licenciamento dos imóveis urbanos.

Sempre foram obrigatórios a assinatura e recolhimento de documento de responsabilidade técnica de um arquiteto, ou engenheiro civil ou técnico em Edificações para que um imóvel pudesse ser devidamente cadastrado e aprovado junto às prefeituras e demais órgãos estaduais como Vigilância Sanitária, Bombeiros ou Cetesb por exemplo.  Mas as prefeituras infelizmente ainda têm o modelo de gestão da aprovação e análise completamente centralizado, e que poderia contar com o auxílio efetivo de profissionais e conselhos de classe para operacionalizar tramitações inerentes à dinâmica urbana: aprovações de pequenas áreas e pequenos negócios.

Ao responsável técnico é atribuída a tarefa dos desenhos técnicos e de um aval da segurança da estabilidade da edificação ainda que de todo ele não possa garantir tal segurança, dado que na maioria das vezes em regularizações não há além de uma vistoria de funcionamento e uma análise visual de estabilidade da construção e entorno. Pelo lado de dentro dos departamentos de urbanismo existe em paralelo a isso um gargalo na otimização do uso dos servidores técnicos que são sobrecarregados com processos de toda ordem, mas que poderiam muito bem atuar em casos multidisciplinares ou de maior impacto de vizinhança ou ambiental.

Ainda que sejam essenciais no processo de aprovação de novas e antigos imóveis, as prefeituras relutam com raras exceções a aceitarem a documentação entregue pelos profissionais técnicos como suficientemente corretas para darem o alvará ou o habite-se de imóveis. Muito porque as leis não são simples e em constante atualização, mas também porque não há um efetivo treinamento aos profissionais para que assimilem o que será analisado, cobrado e exigido deles e de seus clientes proprietários de imóveis para regularizar um imóvel.

Hoje agentes de financiamento como a Caixa Econômica Federal e outros bancos homologam profissionais para que seja feita por eles a análise do andamento de obras financiadas. Os agentes financiadores por sua vez fiscalizam a atuação dos profissionais para coibir má fé ou outras falhas que penalizem o banco ou o usuário. Nossas prefeituras poderiam promover também o treinamento de profissionais sobre a legislação vigente e homologá-los para que atuassem como aprovadores de projetos e processos, avaliando por meio de amostragem a qualidade de sua análise nos processos aprovados e pontuando positivamente ou negativamente os profissionais, por exemplo, que poderiam ou não permanecer homologados.

Muitas vezes o trabalho da regularização é apenas cadastral, com acréscimo ou redução de áreas. As prefeituras prendem-se – e isso significa o maior entrave nos processos de análise –   ao fato de que a parte interessada em regularizar seu imóvel venha a ferir de alguma forma o erário e os interesses públicos, ou que padrões demasiados rígidos de modelos de apresentação visual sejam seguidos exigindo inúmeras correções, revisando todo o processo, gastando tempo e dinheiro em atividades que não alteram em nada a compreensão do que será cadastrado ou no valor do bem.

Um médico ao atestar uma doença não submete cada avaliação sua à secretaria de saúde para que seja ou não aprovada. Ele tem credibilidade pública em sua atuação não por ele ser o detentor do saber, mas sim por haver procedimentos estabelecidos pelos órgãos de regulamentação da profissão e da saúde pública e que ele é fiscalizado.

Um responsável técnico por um projeto ou obra deve ter o adequado preparo para que seu trabalho possa ter fé pública e é evidente que em caso de má fé ou erro isso possa ser corrigido, ou mitigado assim como são feitas as conferências em trabalhos de contadores por exemplo.

Hoje é concedida aos chamados “condomínios fechados” ou “ associação de moradores de loteamentos fechados” a liberdade de atuarem como legisladores urbanos definindo regras urbanísticas próprias ainda mais restritivas que as municipais dentro desses loteamentos, para que possam garantir o embelezamento e bem-estar de espaços supostamente privilegiados do tecido urbanístico, e claro, para que não percam seu valor de mercado.

As associações firmam acordos para que as aprovações feitas por seus técnicos contratados sejam aceitas e também exigidas pela municipalidade para que o projeto da construção ali pretendida e ali aprovado tenha fé pública. Essa exceção poderia virar uma regra para toda a cidade? Por que não habilitar efetivamente profissionais para fazerem todo o processo sem distinção de se é dentro ou fora de condomínios? Por que a associação de moradores de um condomínio tem tamanha força junto às prefeituras na garantia das regras iniciais de construção e manutenção dos loteamentos anos após sua entrega aos moradores? Porque são precedidas nesses acordos pela estrutura jurídica do loteador. Não é isso um modelo que pode ser usado por todos os bairros da cidade? Não é um modelo de descentralização da gestão urbana? A ideia não é criar guetos de exceção privativos, mas sim, locais onde a autoridade municipal tem agentes efetivos constantes.

A fiscalização da instalação de imóveis ao longo de rodovias que estão sob concessão do DER tem a responsabilidade contratual de que as concessionárias arquem com os prejuízos do que autorizaram, ou seja, o poder público atua mais como gerenciador e fiscalizador do cumprimento das regras do processo e não na operacionalização do mesmo.

Os conselhos de classe como CAU (arquitetos), Crea (engenharia e agronomia) e o de técnicos podem atuar mais fortemente junto às prefeituras já que concentram a totalidade dos profissionais habilitados ao trabalho e têm o poder de regulamentar o exercício correto das atribuições e aplicar sanções aos maus profissionais. As prefeituras podem utilizar tais estruturas já montadas para ajudar na homologação e fiscalização de profissionais.

Nos últimos cinco anos os órgãos estaduais paulistas simplificaram suas leis como também a legislação federal, conferindo maior autonomia e maior responsabilidade aos responsáveis técnicos, deliberando consequências civis e criminais pelos seus atos. Infelizmente há exageros como propostas federais de simplesmente dispensarem pequenas construções de qualquer habilitação ou documentação para funcionarem ou terem habite-se, e isso claramente é um atentado à segurança física da sociedade.

No nível municipal a válvula de escape mais conhecida e usada pelas prefeituras são as “leis de anistia” para construções e imóveis em situações irregulares à luz da legislação urbanística e são usadas como tábua de salvação ou como último recurso por proprietários e profissionais para regularizarem seus imóveis. Porém por serem claramente exceções elas mais atrapalham que ajudam o processo. Ora, se é aceitável a permanência do irregular ou a exceção, por que não a legislação abordar o irregular como fato existente e criar uma tratativa? Um claro aspecto disso é a chamada “outorga onerosa” ou o direito de se construir a mais por meio de pagamentos ou contrapartidas à municipalidade.

O imóvel a ser regularizado poderia muito bem ser avaliado submetendo-o a um sistema de pontos onde abaixo de um patamar ele não é passível de regularização sem ajustes imediatos, porém dentro de uma outra faixa ele deve ser regularizado e acima de algum critério extra deve receber benefícios também. Uma nova obra não recebe nenhum incentivo se for mais sustentável durante ou após sua finalização. Uma reforma não tem uma tratativa mais simples nos departamentos de aprovação que uma obra nova? E por quê?

O que temos hoje é que se a folha do desenho da planta estiver fora do padrão vigente o imóvel não é regularizado… a planta, um dos documentos exigidos, poderia então ser desenhada dentro de um software do próprio órgão público parametrizado para receber apenas as variantes de projeto. Um imóvel com alguma pendência financeira não pode ser regularizado. Ainda que se pretenda resolver a contento a pendência, ambos não podem andar juntos. São pedidos ao cidadão documentos que se encontram dentro dos próprios departamentos públicos mostrando com isso que não há um interesse do Estado em servir ao cidadão, mas sim o contrário.

A multa financeira que sempre é uma das penalidades existentes em leis de anistia por se haver construído errado, impermeabilizado de forma errada ou ter agredido o meio ambiente não deveria ser uma taxa única que “encerra o problema”, e sim permanente enquanto o dano durar. A exceção enfraquece a regra. Espera-se pela exceção, perpetua-se a noção de que “criam-se dificuldades para venderem a facilidade”.

O imóvel danoso ao meio ambiente irá continuar gerando prejuízo após a multa… e o dano na verdade deve ser documentado no IPTU de forma mais onerosa até que seja mitigado o impacto. O sistema de pontos deve mostrar isso. A legislação deve permitir essa evolução buscando a melhoria constante. Assim, os imóveis que carregam benefícios acima do esperado pela legislação como telhados verdes ou uso de energia fotovoltaica, reuso de água, maiores permeabilidades, por exemplo, teriam esses benefícios anotados. Cria-se um patamar desejado que passa a ser compensador em ser atingido. Hoje temos um sistema binário com um sistema bastante incoerente. A cidade não deveria ser gerida assim.

O terreno que se pretende dividir para moradia única ou empresa de sustento do cidadão ou pequeno empresário é tratado pelas municipalidades com o mesmo olhar do terreno fruto da especulação imobiliária ou capitalista. No entanto, há como separar o joio do trigo, e tratar a especulação imobiliária que atua na escala do “atacado” com regras próprias e permitir o acesso à terra para moradia e trabalho à população em geral que atua na pequena escala, no “varejo”.  Isso já é feito para os imóveis para fins de assentamento social, mas poderia servir para todos os quais foram beneficiados com aprovações mais ágeis por exemplo.

É mais produtivo que haja critérios de diferenciação entre a recusa de um pedido de alvará ou um habite-se quando há um risco à vida ou à saúde do ser humano daquele que irá gerar um prejuízo ao erário público ou meio ambiente. São pontos diferentes completamente. Hoje barra-se a legalização de pequenas construções por exemplo por não haver vagas para automóveis, como se o automóvel fosse um item integrante a ser amparado pelos interessados na aprovação. E ele é claramente amparado pela legislação!

A proximidade a pontos de ônibus, atendimento por carros de aplicativos, ciclovias etc. raramente têm a mesma importância na legislação urbanística. Habitações coletivas ou pequenos centros de salas comerciais ainda têm exigência de uma vaga para automóvel. A calçada, que também é de responsabilidade do proprietário do imóvel e usada efetivamente pelo público, não tem tamanho amparo ou artigos que estipulem o que se espera daquele espaço quanto ao automóvel em nossas legislações. A subserviência da nossa sociedade ao asfalto e ao automóvel é garantida por lei, o que é um grande custo para todos no final das contas.

Uma pequena empresa não consegue aprovar o alvará de uma sala comercial em menos de três meses na maioria das prefeituras da região. O sistema integrado de licenciamento (SIL) estadual paulista, voltado para a criação e licenciamento de empresas, é uma ferramenta integrada entre Estado e municípios cujo objetivo é justamente agilizar a abertura e renovação de cadastro das mesmas nessas instâncias governamentais. E por incrível que pareça, é justamente na instância municipal onde aparecem os gargalos.

Ainda que nosso código sanitário estadual de 1978 esteja bastante defasado, ele é muito utilizado por diversos municípios para balizarem diversos parâmetros quanto ao que se considera minimamente salubre aos ambientes de trabalho e moradia. Por que não o atualizar no sentido de tornar-se uma legislação de referência e parâmetros ao invés de uma regra rígida a qual os mais de 500 municípios não podem legislar? Tal tarefa, a de rever o código, pode ser feita por secretários municipais e conselhos de classe profissional, universidades e sociedade civil organizada.

A Cetesb, órgão estadual que delibera sobre a legislação ambiental para orientar a instalação e operação de empreendimentos e atividades produtivas, já simplificou seu sistema de licenciamento, descentralizou junto a alguns municípios mais capacitados e, no entanto, na escala municipal, nesse sentido muito pouco foi alterado ou simplesmente replicou-se o sistema antigo e burocratizado daquele órgão.

O Corpo de Bombeiros estadual em suas últimas revisões também simplificou o sistema de licenciamento para construções de baixo risco, dando maior responsabilidade aos profissionais que respondem como responsáveis técnicos, e informatizou completamente o sistema de aprovação de projetos, o que gerou grande agilidade nos processos de baixo risco.

Algumas cidades têm buscado meios mais eficazes e efetivos de fiscalizar e mapear o crescimento urbano, fazendo o uso combinado de drones e do geoprocessamento para mapear áreas de expansão, construções não cadastradas ou de cadastro irregular. Algumas conseguiram informatizar o processo de protocolo e acompanhamento de processos, porém o que era feito em papel foi transferido para o sistema eletrônico. Atuaram mais em um sistema informatizado de cadastramento, registro e acompanhamento de processos.

Os futuros moradores de condomínios fechados têm de aprovar duas vezes o mesmo projeto residencial (junto à associação e junto à prefeitura). Não houve uma revisão das regras e meios para documentar, cobrar, negociar e licenciar o imóvel irregular. O processo eletrônico reduziu um pouco o atendimento presencial do cidadão e do profissional. Porém, no nível municipal não há previsibilidade nenhuma nos processos de aprovação.

Ainda há muito a ser revisto e melhorado na engrenagem entre leis, órgãos públicos, profissionais e cidadãos. As cidades são cada vez mais espaços de concentração da maior parte das atividades de nossa sociedade, e cada vez mais teremos de participar da sua construção, das suas leis e de suas engrenagens. Precisamos entendê-las para sentirmos participantes desse sistema. Nada melhor que simplificar suas regras e processos para um maior número de cidadãos ajudem a melhorá-las e que as novas demandas possam ser atendidas.

Há muito o que se ganhar havendo maior integração entre o poder público e os profissionais técnicos que atuam no mercado e a sociedade civil organizada, mantendo-se o foco no direito à moradia, ao trabalho promovendo a sustentabilidade de nossas cidades.

Ronaldo Bueno Camargo, arquiteto e urbanista formado pela FAU/USP e mestre em habitação pelo IPT/USP. É sócio-diretor do escritório de perícias, projetos e construções Topo Arquitetura e Engenharia, em Americana.

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